COVID-19と国際法(9) 中国に対する慰謝料請求につき、民事裁判権免除を理由に却下した事例

 

あまりタイムリーではないのですが、COVID-19に関して、中華人民共和国が「正確かつ⼗分詳細な公衆衛⽣上の情報を適時に伝達する義務を怠」ったことを理由とする損害賠償請求（慰謝料3億円）を却下した日本国内の判決（令和2年9月11日・東京地裁民事第37部・（ワ）13722号）に接しましたので、少し触れてみます。

却下の理由はもちろん民事裁判権免除であり、「人の死亡若しくは傷害又は有体物の滅失若しくは毀損」にかかる行為が日本国内で行われたとは言えないという点が主たる論拠となっております（外国等に対する我が国の民事裁判権に関する法律第10条）。この点はこれ以上掘り下げる余地はなさそうですが、原告はこのほかにも、「被告の不法⾏為の悪質性及び重⼤性等の観点から，本件訴えにつき，被告が我が国の⺠事裁判権から免除されるべきではない」という、最近再び話題の不法行為例外を主張しておりましたが、判決は、「本件訴えにつき，裁判権法の適⽤を排除する条約，国際慣習法の存在その他の具体的な法的根拠は⾒当たらない」と判断しております。不法行為例外を規定する外国法令の存在に関しても、「我が国の国内⽴法である裁判権法の解釈に直接の影響を及ぼすものとは考えにく」いとして簡潔に退けています。

韓国ソウル地裁、従軍慰安婦訴訟において主権免除を肯定し賠償請求を却下

 

すでに多くの報道がなされている通り（例えば）、4月21日付判決にてソウル地裁は元従軍慰安婦及びその遺族が日本政府を相手取り提起した損害賠償請求を却下しました。判決原文（のブログ著者が読める言語による翻訳）は未入手ですが、日本の主権免除が肯定され、その判断推論において「不法行為例外」および「強行規範違反例外」に関する国際慣習法の成立を否定したようです（抄訳）。国際司法裁判所のドイツ対イタリア判決に即した判断とみることができそうです（特に76項、93-94項）。

となると、国際強行規範違反については主権免除が否定されるという、上記国際司法裁判所の判決とは異なる推論を辿って真逆の結論に到達した本年1月8日付判決（要旨）との整合性が問題となりそうです。

COVID-19と国際法(4) 対WHO訴訟と国際組織の免除

前回、中国（および中国共産党）を相手取った米国裁判所での集団訴訟について概観しました。これらに加えて、世界保健機関（WHO）に対するクラスアクションも一件確認されているので、今回はこれに触れてみたいと思います。

問題のクラスアクションをニューヨーク連邦地裁に提起した（うちの一人）はニューヨーク州在住の医師であり、WHOによる「国際的に懸念される公衆衛生上の緊急事態」の発生認定（その含意はこちら）が遅れたこと、武漢における感染症対策状況を適切に監視しなかったという不作為を問題視しています（para. 1）。コモンロー上の過失（negligence）に基づく請求であり（paras. 87-88）、それが成就するかはさておき、法律構成自体にはそこまで特異な点は見られないように思います。

問題は裁判管轄権の基礎であり、本訴訟でも、対中国訴訟の場合とほぼ同様に、外国主権免除法上の「商業活動例外」および「不法行為例外」の2つを援用し、それのみをもって簡単に裁判管轄権を基礎づけようとしております（para. 11）。が、この論理構成は少し敷衍を要します。

外国主権免除法に基づいて免除を享受するのは「外国国家」であり、その定義上、国際組織は含まれません。ただし米国法上、国際組織免除法という別の法律によって、外国国家と同等の免除（same immunity）が国際組織に認められています（22 USC §288a(b)）。したがって、対WHO訴訟の原告は、同法適用の結果として、国際組織であるWHOの免除範囲も外国主権免除法が規定する、との前提に立っているとみることができるかもしれません。関連部分は以下の通りです。

(b) International organizations, their property and their assets, wherever located, and by whomsoever held, shall enjoy the same immunity from suit and every form of judicial process as is enjoyed by foreign governments, except to the extent that such organizations may expressly waive their immunity for the purpose of any proceedings or by the terms of any contract.

もっとも、この「同等の免除」は「デフォルト・ルール」であり（See JAM v. International Finance Corp. 586 U. S. ____ (2019)）、個々の国際組織毎に異なるルールを策定することを妨げるものではありません。国連の免除を規定する国連特権免除条約が典型です（米国も当事国）。WHOを含めた国連専門機関の特権免除を定めた条約には米国は加盟しておりませんが、WHO憲章本体にWHOの免除を規定する条文（67条）があります。こちらは米国も当事国です。

(a) The Organization shall enjoy in the territory of each Member such privileges and immunities as may be necessary for the fulfilment of its objective and for the exercise of its functions.

(b) Representatives of Members, persons designated to serve on the Board and technical and administrative personnel of the Organization shall similarly enjoy such privileges and immunities as are necessary for the independent exercise of their functions in connexion with the Organization.

したがって、対WHO訴訟においては、WHO憲章第67条に基づく免除の妥当も検討する必要があるように見受けられます。

なお、WHOを含め、国際組織の特権免除はその任務遂行の必要性に由来するものであり、主権の相互尊重や相互主義に由来する（と理解される）国家免除とは本来的に異なるのではないか、したがって米国法上両者が「同等の免除」を享受する原理的根拠は何か、という難問がありますが、判例上はうまく（ないかもしれませんがいずれにせよ）かわされています。

COVID-19と国際法(3) 米国での集団訴訟

前回は、中国のCOVID-19関連対応を問うための国家間紛争処理メカニズム（の一部）を紹介しました。今回は、国内平面ではどのような問い方が可能であるのかについて少し見ていきたいと思います。この点、米国の裁判所では中国の対応の責任を問う集団訴訟がすでにいくつも提起されているため、まずは現状を把握する必要があります。

感染拡大状況がなお収束しない中（2020年5月末現在）、米国ではCOVID-19関連措置をめぐり、すでに無数のクラスアクションが様々な業種で提起されています。ローンや債務減免、教育機会、労働機会の喪失といった点を争う訴訟が目立ちますが、国際法上の含意を持ちそうな例としては、中国政府を相手取った訴訟（現時点で少なくとも5件確認）、そしてWHOを相手取った訴訟を挙げることができます（こちらは後日扱います）。

■中国を被告とする訴訟

まず、中国政府を相手取ったクラスアクションがこれまで、フロリダ州、テキサス州、ネヴァダ州、カリフォルニア州において提起されています。これらのうち、テキサス州の事例を除く3件の訴状は（完全に同一ではないものの）かなり内容的に重複しており、とりわけ中国の行為を「極度有害活動 (ultrahazardous activity)」というコモンロー上の不法行為として構成している点が特徴的です。これに対し、テキサス州の事例は中国の行為を（米国法上の）「テロリズム」を構成するものと主張している点が注目されます（その含意は後述します）。

以上に加えて、ミズーリ州（のAttorney Generalが州を代表して）が中国政府を相手取り、ミズーリの連邦地裁に訴訟を提起しました。州（米国法上は"a sovereign State"）が原告となる訴訟は私人が提起する訴訟に比べて様々な意味で含意があるためか、日本でも話題になった（ように）と思います。とはいえ、提訴主体が誰であれ、被告が外国国家であることから起因する最初のハードルである主権免除の問題を避けて通ることはできません。ので、次のこのミズーリ訴状を中心に、外国主権免除法の適用を検討してみます。

■外国主権免除

外国主権免除法（を規定する米国法律集第28編）第1604条に基づき、外国国家は「1605条から1607条に規定する場合を除いて」米国の裁判権から免除されます。そのため、米国で外国国家を相手取った訴訟を遂行するためには、同法の適用例外を見つける必要があるのですが、よく援用されるのが商業活動例外（第1605(a)(2)条）と不法行為例外（第1605(a)(5)条）であり、ミズーリ訴状もこれらを援用しています。

商業活動例外はさらにいくつかの下位分類がありますが、ミズーリ訴状が依拠するのはいわゆる「直接効果」基準に基づくものであり、次の文言に依拠しています。

"A foreign state shall not be immune from the jurisdiction of courts of the United States or of the States in any case—(2) in which the action is based upon [...] an act outside the territory of the United States in connection with a commercial activity of the foreign state elsewhere and that act causes a direct effect in the United States".

ただこれによると、では中国のCOVID-19対策行為がいかなる「商業活動」と関連するのかが問題となりますが、訴状は、武漢および中国全土での医療制度運営や武漢ウイルス研究所の「商業的なウイルス研究 (commercial research on viruses)」などがこれに該当すると簡潔に述べるだけであり（40項）、この立論構成がどこまで説得的であるかが争点の1つとなるかと思います。

不法行為例外も複雑ですが、さしあたり次の関連個所が重要です。

"A foreign state shall not be immune from the jurisdiction of courts of the United States or of the States in any case—(5) [...] in which money damages are sought against a foreign state for personal injury or death, or damage to or loss of property, occurring in the United States and caused by the tortious act or omission of that foreign state [...]".

したがって損害が米国内で発生しているから同例外に該当する、というのがミズーリ訴状の立論ですが（42項）、損害だけでなく損害を与えた行為（不作為含む）も米国内で発生していなければ同条の適用はないというのが判例（735 F.2d 1517 (D.C. Cir. 1984)）なので、この点をどう主張するかが課題となりそうです。

■テロリズム例外

以上のほかに、外国主権免除法上、テロリズム例外と呼びうる条項があります（複数の改正を経て、現行規定は2016年改正）。ミズーリ訴状は援用していませんが、テキサス訴訟が主としてこれに依拠していると見受けられ（4-5項）、特定はしてはいませんが、第1605B(b)(1)条の次の文言に依拠しているのではないかと推察されます。

"A foreign state shall not be immune from the jurisdiction of the courts of the United States in any case in which money damages are sought against a foreign state for physical injury to person or property or death occurring in the United States and caused by—(1) an act of international terrorism in the United States".

では、COVID-19関連における中国の活動の何が「国際テロリズム行為」なのでしょうか。この点も訴状は明確には特定していないように読めますが、どうやら、武漢の研究所が新型コロナウイルスを大気中に放出した（というバイオテロだ）、という事実認識を前提としているようです（62項）。もちろん、そうした事実を裏付ける証拠資料を原告側弁護人が持ち合わせているのか、筆者には定かではありません。

■中国共産党は「外国」ではないのか？

ミズーリ訴訟に話を戻しますと、ミズーリ州はさらに、中国政府とは別に「中国共産党」を被告に加えた上で、「中国共産党」に関しては主権免除法がいうところの「外国」ではなく、したがって主権免除を享受しない、との主張を展開します（44項）。同法上、"[a] 'foreign state' [...] includes a political subdivision of a foreign state or an agency or instrumentality of a foreign state"と規定されているにもかかわらず、です。ここで注目されるのが、ミズーリ訴状が、中国共産党は主権免除法において免除を享受しないと判断された先例が存在すると主張している点です。次の段落です。

"19. On information and belief, the Communist Party is not an organ or political subdivision of the PRC, nor is it owned by the PRC or a political subdivision of the PRC, and thus it is not protected by sovereign immunity. See, e.g., Yaodi Hu v. Communist Party of China, 2012 WL 7160373, at *3 (W.D. Mich. Nov. 20, 2012) (holding that the Communist Party of China is not entitled to immunity under the Foreign Sovereign Immunities Act)".

そこで、引用されているYaodi Hu v. Communist Party of Chinaなる事件がかなり気になってくるわけですが、（筆者は在宅勤務中でWestlawにアクセスできないので）一般公開されている情報を踏まえますと、この事件は、中国・中国共産党・および3名の共産党幹部を被告とする外国人不法行為法に基づく請求であり、中国に対する請求は主権免除に基づいて、その他の請求については原告適格の不存在を理由としてすべて却下（すべきというMagistrate Judgeの報告書をDistrict Judgeが承認採用）した事件のようです。確かに、中国共産党に対する請求却下の根拠は主権免除ではなく原告適格ですが、だからといって中国共産党は主権免除を享受しないと述べているわけではないので、そうした判断をこの命令に読み込むことがどこまでできるのかはさらに詰める必要がありそうです。